Iwakura Tomomi y Ōkubo Toshimichi conformaron el núcleo del gobierno japonés que se formó después de la agitación política de 1873, cuando la propuesta de una expedición militar contra Corea provocó que la alianza de oficiales superiores gobernante se dividiera. Gotō Shōjirō, Itagaki Taisuke y Kido Takayoshi se encontraban entre los líderes de la facción perdedora, la mayoría de los cuales había estado a favor de la expedición. Eran tensas las relaciones entre Ōkubo, que seguía ocupando un cargo, e Itagaki y Kido, que ya no estaban en el gobierno. Gracias a la intervención de Inoue Kaoru e Itō Hirobumi, estadistas de mayor antigüedad que estaban preocupados por la situación, se celebraron varios debates entre los diferentes partidos en enero y febrero de 1875, en lo que se conoció como la Conferencia de Osaka. En preparación para avanzar hacia un Gobierno constitucional, se acordó la creación de una especie de Senado, la Genrōin (Cámara de Ancianos), y de un consejo de gobernadores provinciales, que tendrían un gabinete separado, así como de ministerios cuyos jefes actuarían como asistentes del emperador y se encargarían de los asuntos administrativos de cada ministerio. Por último, se estableció un tribunal supremo. Aquí se presenta un proyecto para la reforma gubernamental que escribió Kido durante los debates de Osaka.